从“官不修衙”到“宫殿衙门”

  显然,这样的大兴土木,兴建衙门,不是中国的传统。在帝制时代,以明清为例,各地地方官一般来说,如果不是在任上的时候倒霉,正赶上衙门崩坏,绝对是要避免修衙的。那个时候,地方官有个不成文的规矩——官不修衙。据说修了衙,官就不能往上升了。于是,这种规矩,变成了一种莫名其妙的官场禁忌。所以,无论什么档次的衙门,基本上都是破破烂烂,能对付就对付,不到万不得已,没有人会主动修衙的,大兴土木,就更不可能了。
  当然,古代官不修衙的风气,也并非从天上掉下来的,是当时的制度和环境使之然。首先,在那个时代,官衙的规格是一定的。办公区,大门,大堂、二堂,签押房。两侧是杂佐官和书吏的办公室,再加上仓库,监狱。后院则是官员的住宅,还有衙门专有的土地庙等等。各级衙门,只有大门和房舍的高矮,几个门,台阶的多寡上有区别,其他的都差不多。官衙建筑,事关朝廷体制,不可能因人而异,随意添加,随意兴建,只有极少数位于富庶地区的衙门,才可能在后宅,添加一点花园什么的。一般来说,凡是官衙,都一个样子,举国一致。既然举国一致,不能随意改动,那么,即使修衙,也无非是将之修得新一点,无法展示地方官对于权力美学的认识。或者说,无法通过建大衙门,表现自己的与众不同。自然,地方官修衙的冲动就不那么大了。
  其次,虽然维护官衙和城墙的完好,是地方官的职责。但是,在明清两代,这种公共工程,所需费用,需要层层申报,向工部申请,然后再到户部报销。无疑,在那个时代,这个过程,无比繁难不说,而且还要经受各个衙门书吏的刁难,卡要。不打点好了,钱批批不下来,批下来也报不了。修缮费用,按规矩是从官库里借支,如果报不了,那么就得由官员自己承担。一般来说,这种工程都不是很大,从上面要来钱,七折八扣,用到工程上,往往不够,需要官员自筹。而在当年,官员的筹款能力并不很强,所以,通过工程,克扣或者拿回扣自己发财的可能性不大,但修建工程的风险却不小,所以,地方官修衙的积极性,也就去了爪洼国了。
  最后,也是最关键的,是古代的政府,是一种低能量的有限政府。政府管的事有限,能力也有限。一般来说,除非大的涉及大面积水灾的水利工程,比如黄河和淮河的治理,政府都是不管的。乡间修桥补路,修河渠这样的事,如果负责任的地方官,也许还会操心组织一下,不负责任的,根本连问都不问。大家奉行的原则,是多一事不如少一事。这些事,多半都是地方乡绅出面管的。严格来讲,地方官只管两件事,一件是征收钱粮,一件是处理诉讼案件。除此之外,还有一件名义上特别要紧的事,就是推行教化,但是这种事属于“思想政治工作”的虚活儿,没有人真的当真。要做的话,也无非是宣讲一下圣谕宝训(皇帝关于教化的指示讲话),再就是把当地的孝子和节妇烈女的先进事迹报上去,在当地修建牌坊加以表彰。这样的地方政府,筹款的能力是有限的。地方官若要捞钱,一般都在征收和诉讼上打主意。在征收之外的派捐和摊派,不是不可能,但一般由头都要跟当地民间社会有点关系,若要因一项政府工程,向地方摊派,往往是行不通的。在那个时代,地方乡绅往往是通天的,他们不是候补的官员,就是退休的官员,如果地方官做的过了头,他们就有办法把桩子告到御史那里去,或者直接反映给皇帝。这样的话,地方官的官运,也就到头了。少数官员可以通过对轻罪的罪犯,罚款抵罪的方式筹款,但这种方式,介于违法与合法之间,弄得不好,也会有麻烦,或者给自己的政敌提供口实。正因为如此,没有人乐意修衙,能拖就拖,能躲就躲,久而久之,就变成了一种官场的禁忌。变成禁忌,就更没人乐意去碰了。
  现在的官员,如此热衷于修衙,而且是修大衙门。最根本的动力,也许有三个。一是权力需要建筑美学的加持。通过修建高大巍峨的衙门给自己装门面。虽然有建白宫的,但更多建筑修的就像一个巨大的宝座,坐北朝南,耸立在巨大的广场上,一方面象征权力,一方面让百姓通过建筑就产生敬畏。你都不要费心去想,这个建筑,位于“椅子背上”最高层的最大的房间,肯定是当地一把手的,他在上面俯瞰众生。这种建筑,给了当地主要官员以充分的自信,对自己手中权力的自信。如果说,古代的官员,让人产生敬畏,主要是通过官员的出行豪华的仪仗,八抬、十六抬大轿,加上鸣锣开道,一对对的虎头牌,现在官员出行,轿车的等级受限,所以,主要要靠官衙自身展示排场和威风。其次,不排除某些官员,是打算通过修建新的办公大楼,来改变命运,确切地说,是改变官运。很多官场中人都很迷信,风水是他们最信的迷信之一。凡是盖楼,多半要请风水师来看看,看什么?无非是看大楼的修建,跟他们的官运有何关系。他们相信,只要办公楼修的好,按风水师的指点的修,就可以改变命运。所以,现在兴建的办公楼,往往出现一些不合常理的建筑,不合常理的大门开向,还有明显的风水建筑,建有辟邪的东西。我曾经说过,现在官员的迷信,或者对于宗教的狂热,往往是巫术性的,无非是想通过法师的巫术式的操作,来改变自己的运气,或者增加自己的好运。其三,兴建办公楼,还有巨大的经济上的好处。由于工程都比较大,动辄上亿的工程款。主事者把工程交给哪个公司,都有拿回扣的可能。任何一个建筑公司都明白,政府的工程,都是最肥的工程,没有不乐于奉献的。这也是为什么各地的办公楼,要么不建,一建必然工程浩大的原因。由于新的办公楼没有不超标的,多余的建筑,可以用来牟利。我见过好些地方,一个县下面的局,就一栋几万平米的大楼。一个县公安局的大楼,居然跟国家第一大部外交部大楼相若。按编制,一个人大约得占十几间甚至几十间办公室。用不了,就可以用来出租,明里暗里出租给公司,这样,也可以有一笔小金库的收入。
  有动力,还得有能力,才能把大楼建起来。各地建办公楼,如果由财政拨款,估计上面都不会批,即使批,也批不了那么大的面积,那么豪华的建设,乃至于豪华装修。钱哪里来?所有的地方,都有办法。因为我们现在的政府,是一个无限政府。管的事无限多,筹款的能力也无限大。政府的收支,基本上不受监督,更不受制约。连政府的预算,现在都是一笔糊涂账,更不要说还有大量的预算外资金可以掌握。多数地方,兴建办公楼,国家没有给一分钱,但即使再贫困的地方,若要想盖楼,都可以盖起来,政府总有办法把钱搞到。当然,也有极少数地方,建筑公司先垫付了资金,最后政府拿不出来。这也没关系,政府总有办法,可以拿土地来置换。置换来的土地,建筑商再来盖商品楼就捞回来了。至于因土地上的拆迁、侵占引起的纠纷,政府就不管了。
  盖办公楼大兴土木,建超大面积的办公楼,从办公需要来讲,根本就是超级浪费。也就是说,即使讲究办公条件的改善,也是根本不需要的。一个县政府,一个普通的公务员一间办公室,已经足够了,建那么多,其实也没有什么用,而且没有人能将之变成自家的住宅。但是,从另一个方面说,超面积的办公楼,又是官员需要的。只是这种需要,不是人们常规意义上的,而是一种超常的需要,一种精神满足,一种自信的膨胀。官员通过这种需要,也暗中把一些公共的资源,转化成为小金库,转化为自己的私囊。反正打着“公共”的需要旗帜,无论怎么做,在官场都一路畅通。
  通过官场楼堂馆所的兴建,就可以看出,中国的行政成本,是个无底洞。这个成本,一方面被大量地浪费掉,毫无顾忌地浪费掉,大量闲置的办公室,以及大量消耗掉的公款吃喝,其实享用者并不真的需要这种无节制的享受,但却必须这样浪费。因为不这样的浪费,第一显不出官场的派头,第二也无法从中捞取好处。哪怕浪费掉十分之九,为了获取那十分之一,官员们也是乐意的。因为浪费掉的,反正不是他们自己家的资源。只要拥有权力,没有限制的权力,面包会有的,钱也是会有的。权力是个取之不尽的摇钱树。
  所以,最核心的问题是,政府必须是有限政府,不是像古代那种低能量的有限政府,而是高能量,但受约束的有限政府。最大的约束,就是政府预算的约束,政府随意筹款的约束。不能让政府管的事太多,更不能让政府可以随意通过各种渠道,为自己弄钱。只要把政府的钱袋子管住,开支就自然会降下来,否则,不管颁布多少条例,派多少机构看着,都无济于事。
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